México, Distrito Federal. De dientes para afuera, ningún gobernante o candidato se atreve
a hablar en contra del derecho de acceso a la información pública. Todos
prometen que velan o velarán por la máxima transparencia en el ejercicio de la
función pública que tienen encomendada. Pero la realidad demuestra que ese
compromiso es más teórico que real.
Hace casi 10 años que fue expedida la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información y casi cuatro de que fue reformada la
Constitución para establecer las bases generales a partir de las cuales toda
persona puede consultar los documentos públicos. No cabe duda de que ha habido
avances importantes en este tiempo, pero todavía falta mucho por hacer. El
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM acaba de publicar un breve
pero sustancioso ensayo del Comisionado Presidente del Instituto de
Transparencia del DF, Óscar Guerra Ford, en el que se nos presenta una
radiografía del derecho de acceso a la información llena de luces y sombra.
Vale la pena retomar algunos de los datos más significativos, todos ellos
públicos pero poco conocidos.
La importante reforma de 2007
El tema de la transparencia toma un segundo y más poderoso aire
a partir de la reforma constitucional de 2007. Dicha reforma, a la par de
establecer nuevas reglas del juego, preveía que todas las leyes en materia de
transparencia fueran renovadas. A la fecha, la Federación todavía no ha hecho
su tarea. Como en tantos otros casos que hemos visto a lo largo de los últimos
años, también en materia de acceso a la información nuestros legisladores
federales decidieron violar las reglas constitucionales que ellos mismos
crearon.
La reforma de 2007 es muy importante, ya que nos suministra un
“piso mínimo”compartido para que el derecho de acceso a la información pública
gubernamental se pueda ejercer bajo condiciones similares a todo lo largo y
ancho del territorio nacional.
Antes de esa reforma, la regulación del derecho en las leyes de
transparencia era muy disímbola. En Campeche para poder pedir información
pública se debía acreditar primero la nacionalidad. En Quintana Roo se exigía
ser ciudadano del Estado. En Baja California, Colima, Distrito Federal,
Durango, Guerrero, Michoacán, San Luis Potosí, Sinaloa y Zacatecas se tenía que
acompañar la solicitud de información con una copia de alguna identificación oficial
del solicitante, con lo que se inhibía fuertemente el ejercicio del derecho. En
varias entidades federativas no existía un órgano garante, encargado de vigilar
que se cumpliera con el derecho por parte de las autoridades (era el caso de
Aguascalientes, Jalisco, Tamaulipas, Veracruz, Baja California, Hidalgo, Oaxaca
y Tlaxcala).
La reforma de 2007 nos permitió avanzar en varios puntos
concretos. Por ejemplo, a partir de entonces todas las leyes de transparencia
consagran el principio de máxima publicidad o máxima apertura de la
información. Casi todas establecen algún tipo de regulación para tutelar
adecuadamente los datos personales e incluso en cuatro entidades federativas
tenemos leyes específicas en la materia (Colima, Distrito Federal, Guanajuato y
Oaxaca). Solamente en Baja California Sur, Querétaro y Sonora no hay ninguna
prevención legislativa para proteger los datos personales de sus habitantes.
Un aspecto que hace falta reforzar es el referido a los archivos
públicos. Solamente cuando se cuenta con archivos públicos bien ordenados y
sistematizados, preferentemente con tratamiento documental informatizado, es
que se puede acceder con velocidad y certeza a los documentos bajo resguardo
del Estado. Aunque existen leyes relativas a los archivos en 16 entidades
federativas, todavía hay cuatro que no cuentan con ningún tipo de previsión
legislativa al respecto (Baja California, Chihuahua, Estado de México y
Sinaloa).
Lo ideal que es que vayan de la mano y coexistan los tres tipos
de leyes que permiten un ejercicio pleno del llamado “derecho a saber” o
“derecho a la verdad”: una ley de transparencia y acceso a la información
pública, una ley de protección de datos personales y una ley de archivos. Esas
tres columnas legislativas, cuando existen, permiten no solamente dotar de
capacidad jurídica a los particulares para enterarse de lo que hacen sus
autoridades, sino que también son útiles para ordenar procedimientos y detallar
responsabilidades de los funcionarios, lo cual es indispensable para que podamos
hablar de una adecuada rendición de cuentas.
Órganos autónomos y procedimientos expeditos
La reforma constitucional de 2007 puso especial énfasis en
establecer las bases para que el acceso a la información fuera veloz y para que
los órganos encargados de vigilar su cumplimiento tuvieran un alto nivel de
autonomía. La realidad, sin embargo, está bien lejos de esos propósitos.
A nivel federal una persona puede llegar a esperar 50 días antes
de que le entreguen la información pública que le interesa. Pero si la
autoridad le niega la información y se tiene que interponer un recurso de
revisión correspondiente ante el IFAI, entonces el tener acceso a la
información le llevará otros 105 días. Es decir, pueden más de cinco meses
antes de que pueda ver el documento que está solicitando. De esa manera no
puede decirse que estemos ante un procedimiento expedito, tal como lo ordena
nuestra Carta Magna. Más bien todo lo contrario.
A nivel local los plazos son más breves. En Chihuahua los plazos
de acceso suman 20 días, 18 se toman en Sinaloa y 10 en Jalisco. Los plazos más
largos en las entidades federativas están en Baja California y Querétaro, con
40 días en cada caso. A esas entidades federativas le siguen muy de cerca
Yucatán, Zacatecas, Guerrero, Nayarit o Oaxaca, en donde obtener una respuesta
puede tomar al menos 35 días.
En 27 entidades federativas se cuenta con un órgano
especializado y autónomo, encargado de velar por el derecho de acceso a la
información. Pero de ellas, solamente en 13 la autonomía está asegurada a nivel
constitucional, mientras que en los demás 14 casos la autonomía apenas tiene
fundamento en una ley, lo cual la hace vulnerable frente a posibles ocurrencias
de los legisladores de turno.
En Chiapas, Colima, Guanajuato, Zacatecas y en la Federación no
se cuenta con órganos autónomos, capaces de hacer valer el derecho a la
información frente a todos los poderes, sino que se trata de organismos
descentralizados, los cuales se ubican dentro de la estructura del poder
ejecutivo. En Sonora el órgano garante local depende del Congreso.
Aunque en todas las entidades federativas y en la Federación los
nombramientos de quienes integran los órganos garantes le corresponde al
Congreso, lo cierto es que en el 42% de los casos la propuesta la hace
exclusivamente el titular del poder ejecutivo. Nayarit y Guanajuato tienen
mecanismos de nombramiento distintos, en los que la decisión final no le
corresponde al Congreso. En el caso federal el Senado tiene la extraña facultad
de “objetar” el nombramiento que hace el Presidente de la República; si dicha
objeción no se produce, se entiende que el nombramiento puede prosperar.
Poco dinero
Los órganos locales garantes del derecho a la información
durante 2011 ejercieron en su conjunto 628 millones de pesos. El órgano garante
federal (el IFAI) tuvo un presupuesto de 504 millones.
A nivel local el presupuesto de los órganos garantes representa
apenas el 0.6% del total de los respectivos presupuestos, aunque llega a
niveles irrisorios en estados como Michoacán, Puebla, Chiapas y Guerrero
(apenas un 0.02% de los presupuestos locales).
En promedio, a nivel local nos gastamos 6,68 pesos al año per
capita en el derecho de acceso a la información. Aunque esa cantidad apenas
llega a los 2.02 pesos en Michoacán, 2.09 pesos en Puebla y 2.74 pesos en
Jalisco. Mucho mejor es la situación de Tabasco (12.51 pesos al año), Campeche
(17.22 pesos), y Quintana Roo (18.20 pesos).
Baja participación social
Si pensamos en que existen 33 leyes de transparencia en todo el
país, cuyo funcionamiento nos cuesta más de mil millones de pesos anuales, se
podría suponer que el uso del derecho de acceso a la información es muy intenso
a lo largo de toda la geografía nacional. Infortunadamente no es así.
Durante 2010, el 70% de todas las solicitudes de acceso a la
información pública se concentraron en apenas cinco entidades federativas. De
hecho, el Distrito federal concentró el 41% de todas las solicitudes. Las otras
cuatro entidades federativas relevantes fueron Jalisco, Estado de México,
Tabasco y San Luis Potosí. Las que menos solicitudes recibieron en total fueron
Durango, Nayarit, Tlaxcala y Colima.
En términos relativos (considerando el número de habitantes de
cada entidad federativa) repiten como líderes en el número de solicitudes
recibidas el Distrito Federal y San Luis Potosí, mientras que aquellas en las
que la gente pide menos información pública son Veracruz, Tlaxcala, Michoacán y
Chiapas.
En buena medida, el número de solicitudes de acceso a la
información depende de al menos tres factores: el grado de politización de la
ciudadanía en cada entidad federativa, el nivel de información que las
autoridades suben a internet (a mayor información en línea menos solicitudes
hay que ingresar para acceder a ella) y el nivel de confianza que se tenga en
el órgano garante (en ese sentido el trabajo realizado por el Info-DF ha sido
ejemplar).
¿Qué sigue?
La tarea titánica de arrojar luz sobre lo que hacen las
autoridades en México y sobre la manera en que gastan el dinero que pagamos de
impuestos dio inicio en el 2001, pero todavía está bien lejos de terminar. Para
los años que siguen debemos concentrarnos al menos en las tres siguientes
cuestiones:
1. Fortalecer la autonomía de los órganos garantes y conseguir
que el IFAI la tenga reconocida a nivel constitucional. Lo ideal sería que cada
órgano garante pudiera regular a todos los poderes (solamente por lo que
respecta a la transparencia, como es obvio), en vez de propiciar situaciones de
auto-supervisión que no han dado ni darán buenos resultados. Hay que evitar que
los órganos garantes sean capturados por intereses partidistas o gubernativos
que, en la práctica, anularían su relevancia como custodios de un derecho
fundamental de la mayor importancia para el sistema democrático mexicano.
2. Hay que difundir las leyes de transparencia, de modo que toda
persona sepa que tiene reconocido el derecho de pedirle a cualquier autoridad
la información pública que le resulte de interés, por los motivos que sea. Los
derechos fundamentales solamente pueden ser ejercidos en la medida en que sus
titulares sepan que tales derechos existen. La ignorancia sobre el contenido y
alcance de los derechos los vuelve irrelevantes. Si los derechos no son
efectivamente ejercidos se quedan como simples “derechos de papel”, sin importancia
práctica de ningún tipo.
3. Debemos ser
capaces, entre académicos, medios de comunicación y órganos garantes, de contar
historias de éxito, a través de las cuales podamos ilustrar casos concretos en
los que personas de carne y hueso hayan podido resolver un problema o tomar una
decisión trascendente gracias al ejercicio del derecho de acceso a la
información. Necesitamos encontrar historias que puedan servir como inspiración
y guía para que cada vez más mexicanos se sumen a la tarea de contar con información
relevante para mejorar su calidad de vida y demandar mayor rendición de cuentas
a sus gobernantes. Eso permitirá crear un círculo virtuoso, en el que unos
casos exitosos alimenten nuevas solicitudes. Así se construyen las comunidades
democráticas y en eso la transparencia puede ser de enorme utilidad. De
nosotros depende.
Miguel
Carbonell. Reforma.com. 15/01/13http://www.reforma.com/
